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Dieser Beitrag soll grob eventuelle Vorteile eines Föderalismus nach Schweizer Modell anreißen. Der Beitrag ist dabei zu kurz, als dass auf alle Aspekte dieser Diskussion eingegangen werden kann und erhebt keinen Anspruch auf Korrektheit, sei es politisch oder von anderer Sichtweise her.

Der schweizerische und der deutsche Bundesstaat haben jeweils eine lange Geschichte und schon früh entwickelten sich grob die Formen der heutigen Landesgrenzen. Doch trotz dieser ähnlichen Entwicklung, zumindest bis zur deutschen Nachkriegsgeschichte, und der engen Nähe entwickelte sich und unterscheidet sich der Föderalismus in beiden Ländern in gewaltigem Ausmaße (Linder 2007: 10). Immer wieder aber, oder genau deswegen, werden dabei Elemente des dezentralen schweizerischen Föderalismus als Argumentation in Debatten um eine mögliche Neugestaltung des deutschen unitaristischen Verbundföderalismus genannt (vgl. z.B. Hacke 2013: 34).
Drei Schweizer Entwicklungen, starke Autonomie der Kantone, das System des Finanzföderalismus und direkte Demokratie, in Verbund mit integrativen Parteienwettbewerb, werden in der Literatur immer wieder genannt und sollen im Rahmen der Frage, wie weit der Föderalismus der Schweiz ein Vorbild für Deutschland sein kann, näher betrachtet. 

Autonome Gliedstaaten

Historisch bedingt bilden die einzelnen Kantone starke Gemeinschaften innerhalb des Bundesstaates Schweiz und sind daher maßgeblich an der stark dezentralen Politik „von unten“ beteiligt (Brühl-Moser 2012: 726f). Zwar kooperieren Bund und Kantone bei der Gestaltung und Ausführung der Gesetze miteinander, doch sollen die Aufgaben immer nah am Bürger, d.h. auf kleinster Ebene ausgeführt werden, nur wenn ein Kantonen seinen Aufgaben nicht nachkommen kann, kann auf Weitergabe an den Bund entschieden werden. Alles in allem wird den Kantonen, auch bei Bundeskompetenzen, großer Ermessensspielraum gelassen und so kantonalen Besonderheiten Rechnung getragen (ebd.: 710).

Die Bundesländer in Deutschland dagegen mussten in der Vergangenheit viele ihrer ehemals bestehenden Privilegien aufgeben und eine stärkere Zentralisierung hinnehmen. Viele Sachbereiche, wie Geld und Währung, Bahnen, Postwesen, Telekommunikation oder äußere Angelegenheiten, sind alleinige Aufgabe des Bundes, wichtige Bereiche wie Wirtschaft, Arbeitsrecht, Soziales, Verkehr oder Gesundheit sind dagegen Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung und sowohl von Bundestag als auch Bundesrat zu behandeln (Rudzio 2011: 331f). Die Besonderheit des Bundesrates, als Versammlung von Vertretern der Landesregierungen, hat in der Vergangenheit aber immer wieder dazu geführt, dass, um eigene Regierungen nicht zu schwächen, viele Kompromisse eingegangen werden musste, die Selbständigkeit der einzelnen Ländern darunter also zu leiden hatte (Münch 2012: 181). Größere Bedeutung kommt den Bundesländern dann bei der Ausführung der Gesetze zu. So sind die allermeisten von Landes- oder Kommunalbehörden nach Vorgaben des Bundes ohne Gestaltungsspielraum zu vollziehen (Rudzio 2011: 333ff).

Hier zeigt sich, dass zwar beide Staaten auf Kooperation setzen und es aber einen grundsätzlichen Widerspruch zwischen Politik „von unten“ und Politik „von oben“ gibt. Gerade um lokale Besonderheiten auszugleichen und stärker auf regionale Unterschiede zu reagieren, bietet hier das Schweizerische Modell die besseren Lösungen an.

Das System des Finanzföderalismus

Wesentlich deutlicher zu Geltung kommt die Politik der Vereinheitlichung des Lebensstandards im deutschen Finanzverbund. Seit der Gründung der Bundesrepublik wird auf Homogenität und Integration der einzelnen Bundesländer hingearbeitet (Münch 2012: 183). Dies erklärt sowohl den Versuch bundeseinheitliche Gesetzgebung zu schaffen, als auch das stark auf Ausgleich basierende System des Finanzföderalismus. Die Steuererhebung wird auf die politischen Ebenen verteilt und gemeinschaftliche Steuern (Steuerverbund) nach festen, bestimmten Schlüsseln wieder auf die einzelnen föderale Ebenen verteilt. Die vertikale Aufteilung ist dominiert vom Übergewicht des Steuerverbunds und ist seit den 1960er stark angestiegen (Rudzio 2011: 336). Horizontal werden Einnahmen zwischen Finanzstarken und Finanzschwachen Ländern verteilt, was in der Vergangenheit häufig für Ärger sorgte und in seiner jetzigen Form bald wieder reformiert werden muss (Hacke 2013: 33ff). Dies bietet auch Ausgangspunkt um die Debatte, ob der zentrifugale kooperative Föderalismus auch in Zukunft fortgeführt werden soll, oder ob sich die Bundesrepublik dem Wettbewerbsföderalismus öffnen sollte.

Was in Deutschland zu hitzigen Diskussionen führte (und führen wird), ist in der Schweiz längst Realität. Die Kantone verfügen in hohem Maße über finanzpolitischer Autonomie, was zu teils erheblichen Unterschieden in der Steuerbelastung führt, aber auch den föderativen Wettbewerb interkantonal intensivierte (Brühl-Moser 2012: 716). Seit der Neugestaltung des Finanzausgleichs, die zum 1. Januar 2008 in Kraft trat, wurden viele gemeinsam wahrgenommene Aufgaben zwischen Bund und Kantone entflochten und eindeutig zugeteilt, damit falsche Anreize abgebaut und, trotz dem Wettbewerb, ein System von Transferleistungen geschaffen. Dieses System bietet den einzelnen Kantonen vielzählige Möglichkeiten auf regionale Besonderheiten und wirtschaftliche Entwicklungen schnell und im kleinen Rahmen zu entscheiden. Ebenso wie im deutschen System, ist das Ziel der Reform die Vereinheitlichung der Lebensbedingungen – nur mit genau umgekehrter Herangehensweise, von unten (ebd.: 719). Umrahmt wird das ganze System von einer, 2010 erweiterten, Schuldenbremse. Einnahmen und Ausgaben müssen demnach in einem Konjunkturzyklus grundsätzlich ausgeglichen sein ebd.: 724).

Wie oben erwähnt, führte das deutsche Ausgleichssystem zu erheblichen Reibung zwischen den Bundesstaaten und führte des Öfteren zum Gang vors Bundesverfassungsgericht, erst im Februar klagten Hassen und Bayern. Kern der Klage sind die starken Unterschieden zwischen Geber- und Nehmerländern. Hier zeigt sich besonders deutliche, welche Chancen und Möglichkeiten die Rückführung der fiskalischen Hoheit auf Länderebene bieten könnten. Konnten die Bundesländer vor der Wende 1990 auf weitgehende Homogenität zählen, ist das System seit der Wende in Schieflage geraten (Münch 2012: 184). Die ehemalige DDR hinterließ eine weitegehend wirtschaftlich, unterentwickelte Landschaft, eine Vereinheitlichung der Lebensbedingen ist unter diesen Voraussetzungen sehr schleppend zu erreichen. Das jetzige System ist sehr starr und hat erhebliche Schwierigkeiten regionale Ungleichgewichte zu reagieren und verfestigt bestehende Verhältnisse oder beschleunigt sogar Tendenzen der letzten Jahre. Zu nennen wären nicht nur die strukturellen Defizite der ostdeutschen Ländern, auch Regionen im Umbruch, wie das Ruhrgebiet, fällt es schwer, eine Verbesserungen herbeizuführen. Diese sind nur mit erheblichen Aufwand und unter Aufnahme von neue Schulden möglich. Spätestens aber wenn das im Grundgesetz verankerte Verschuldungsverbot ab 2020 greift, ist auch dieser Weg nicht mehr möglich (ebd.:187).

Direkte Demokratie und Parteienwettbewerb

Klassischerweise wird das Element der direkten Demokratie nicht zum Föderalismus gezählt. An dieser Stelle soll aber ein Weg zwischen „halbdirekter Demokratie“, (Wettbewerbs-)föderalismus und Parteienwettbewerb aufzeiget werden.
Direkt Demokratische Einflussmöglichkeiten sind im weltweiten Vergleich in der Schweiz sehr breit ausgebaut. Dabei spielen nicht nur die einzelnen Bewohner des Bundesstaates eine Rolle, auch den Kantonen kommt Bedeutung zu – und ist daher auch an dieser Stelle in Verbindung mit Föderalismus zu nennen: Zum Beispiel ist bei obligatorischen (oder Verfassungs-)Referenden das doppelte Mehr von Volk und Kantonen verlangt (Linder 2009: 577). Darüber hinaus zwingen aber auch die ständige „Bedrohung“ eines Referendums oder einer Volksinitiative politische Parteien zum konsensfähigen Handeln und bieten Anreize Haushaltskonsolidierungen, entweder durch das Parlament oder durch Entscheidungen durch das Volk, durchzuführen. Hürden, wie das Mehr der Kantone, sind hoch genug, um den Föderalismus nicht überflüssig zu machen und niedrig genug, den Volkswillen zu beachten.

In Deutschland sind Elemente der direkten Demokratie bislang nur in den Bundesländern bekannt, unterscheiden sich in diesen in Punkten der Durchführung und Annahme zum Teil erheblich von einander. Außer in Sachsen sind in keinem Bundesland Themen mit finanziellen Folgen zulässig, was die Themenbreite einschränkt (Kost 2005: 268)

Untersuchungen legen nahe, dass sich Haushaltskonsolidierung und direkte Demokratie nicht ausschließen (Schaltegger/Feld 2007: 379). Zusammen mit einer Reform des Finanzausgleichs, können also auch Einführung und Erweiterung direkt Demokratischer Elemente in Deutschland nach Schweizer Vorbild möglich sein und Vorteile bringen.

Fazit

Unabhängig von völlig unterschiedlichen Rahmenbedingungen, zum Beispiel Bevölkerungszusammensetzung, Landesgröße, politisches Klima, politische Tradition und ähnlicher Faktoren, zeigen sich theoretische Möglichkeiten auf, Elemente des Schweizer Föderalismus als Vorbild für Deutschland zu nehmen. Allerdings wären Reformen im praktischen Alltag mit einem gewaltigen Bruch der derzeitigen Gewohnheiten verbunden und würde das politische Gesicht des deutschen Bundesstaates gewaltig ändern. Der Wandel wird aber über kurz oder lang kommen, sei es in kleinen Schritten durch Reform des Länderfinanzausgleich oder in einem größeren Paket in denen auch den Ländern wieder mehr Autonomie zugesprochen wird und Entscheidungen durch das Volk, entweder durch Stärkung der Länderparlamente oder durch direkte Demokratische Elemente, wieder mehr Legitimation erhalten (vgl Rudzio 2011: 345ff und Münch 2012: 194). Der Schweizer Föderalismus kann somit als Vorbild für Deutschland dienen.

Literatur:

Brühl-Moser, Denise 2012: Schweizerischer Föderalismus: Ausgestaltung, Neugestaltung und Herausforderungen, in: Härtel, Ines (Hrsg.): Handbuch Föderalismus, Band IV: Föderalismus in Europa und der Welt, 697-744.
Feld, Lars P. 2004: Fiskalischer Föderalismus in der Schweiz. Vorbild für die Reform der deutschen Finanzverfassung? Abgerufen unter http://www.kas.de/wf/doc/kas_8496-544-1-30.pdf am 08.07.13.
Hacke, Constanze 2013: Finanzausgleich mit Verfallsdatum, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 10-11/2013, 31-36.
Kost, Andreas (Hrsg.) 2005: Direkte Demokratie in den deutschen Ländern. Eine Einführung, Wiesbaden, 268.
Linder, Wolf 2007: Die deutsche Föderalismusreform—von aussen betrachtet. Ein Vergleich von Systemproblemen des deutschen und des schweizerischen Föderalismus, in: Politische Vierteljahresschrift, Heft 1, abgerufen unter http://www.ipw.unibe.ch/unibe/wiso/ipw/content/e1867/e7855/e7856/e7934/files7938/Foederalismusreformdez06_ger.pdf am 08.07.13.
Linder, Wolf 2009: Das politische System der Schweiz, in: Ismayr, Wolfgang (Hrsg.): Die politischen Systeme Westeuropas ,Wiesbaden, 567-605.
Münch, Ursula 2012: Politikwissenschaftliche Dimension von Entwicklung und Stand des bundesdeutschen Föderalismus, in: Härtel, Ines (Hrsg.): Handbuch Föderalismus, Band I: Grundlagen des Föderalismus und der deutsche Bundesstaat, 179-195.
Schaltegger, Christoph A. und Feld, Lars P. 2007: Behindert die direkte Demokratie eine erfolgreiche Konsolidierungspolitik? In: Freitag, Markus und Wagscha, Uwe (Hrsg.): Direkte Demokratie. Bestandsaufnahmen und Wirkungen im internationalen Vergleich, Berlin, 363-384.
Rudzio, Wolfgang, 2011: Das politische System der Bundesrepublik Deutschland. 8., aktualisierte und erweiterte Auflage, Wiesbaden.